作者：殷荣生、陈郭治、周鹏、赵应书
民用水表量值的准确直接涉及人民群众的切身利益和贸易公平，被国家市场监管总局列入《实施强制管理的计量器具目录》实行强制管理，一直是市场监管部门计量监管工作的重点。近年来，以民用水表为代表的民生计量工作越来越受到国家、社会和群众的广泛关注，民生计量工作被推到了一个更加重要的地位。另一方面，随着经济社会的快速发展特别是进入新时代以来，民用水表的数量快速增长，人民群众对计量工作的关注度越来越高，再加上计量工作技术性较强，这些都给民用水表计量工作带来了新的挑战，本文从江都区民用水表监管工作实际出发，浅谈“二检合一”改革工作对民生计量工作的重要作用和意义。
一、江都区民用水表计量工作现状
（一）江都区民用供水企业及计量管理现状
江都区目前共有供水企业3家，分别是扬州市江都区自来水有限公司、扬州市惠民区域供水投资有限公司和亨达（扬州）水务有限公司。其中，江都区自来水有限公司和惠民供水有限公司均为江都区区属国有企业，亨达水务为港商独资企业。江都区自来水有限公司负责仙女镇区域内的供水，亨达水务负责开发区（大桥镇）、吴桥镇和浦头镇的供水，其余10个乡镇的供水由惠民供水公司负责。
在计量管理方面，目前，全区共有在用民用水表503531只，其中区自来水公司165139只，惠民供水公司254912只，亨达公司83480只。根据计量法、市场监管总局关于调整实施强制管理的计量器具目录的公告及有关计量检定规程，对民用水表实施强制管理，具体为首次强制检定、限期使用、到期轮换。近年来，全区水表首检量每年维持在 30000只左右，水表的首次强制检定工作均由江都区综合检验检测中心承担，且根据国家部署已停征强制检定费。关于轮换，由于历史和经济等方面的原因，水表轮换工作存在较多困难。各供水企业都配备了专兼职计量管理人员，都有计量工作分管领导，计量工作组织网络较为健全，对涉及计量方面的投诉举报一般都能做到及时处理，妥善化解矛盾。
（二）江都区民用水表计量监管工作现状
机构改革后，江都区市场监管局是全区计量行政主管部门，具体负责民用水表的计量监管。目前，基本构建了业务科室牵头、分局具体实施、技术机构提供技术支撑的计量监管新体制，经过多年的运行，已较为顺畅。但另一方面，计量工作专业性较强，涉及面较广，科室人员近年来调动比较频繁，且人员较少，一定程度上影响了民用水表计量监管工作；计量在基层分局的工作布局中还处在边缘地位；由于国家停征强制检定费用和民用水表数量的急剧增长，作为全区唯一法定计量技术机构的区综合检验检测中心，在人员、技术力量和经费保障方面已很难有效承担现有的强制检定工作，常年疲于应付。同时，计量法律法规及监管手段已经不能适应经济社会发展的实际，计量法已经实施三十几年，其所规定的很多监管措施、处罚条款已经滞后，特别是处罚偏轻，无法起到震慑作用，强制检定全覆盖导致法定计量检定机构工作量巨大等，以上都使基层计量监管面临较大挑战。
二、江都区民用水表计量工作面临的困难及其原因
（一）强制检定工作不能满足日益增长的需求
如上所述，随着进入新时代，经济社会已经进入高质量发展的阶段，民用水表数量增长较快，群众的计量意识进一步增强，对计量工作的需求进一步提高，再加之国家在2017年4月停征强制检定费用，导致现有法定计量检定机构的检定任务大幅增加且没有相应的成本补偿渠道，地方财政仅仅负责人员经费，设备的投入、维护和保养需要靠机构自身的运行来解决，这就造成了这样一种局面：一方面要保证供水企业水表的强制检定需求和居民日常用水供应的正常运行；另一方面法定计量检定机构从事强制检定的费用又无法得到有效保证，大大影响了机构的积极性，导致检定效率降低，供水企业的水表强制检定需求得不到及时满足，从而增加计量工作风险。
（二）供水企业面临较大法律风险
由于根据法律法规，民用水表在投入使用前必须逐个进行强制检定，就以江都区为例，如上所述，每年新增水表首检量约30000只，就目前区综合检验检测中心的检定能力而言，很难及时满足供水企业的检定需求，在一定程度上影响了企业的正常运转和群众的用水。同时，还可能造成部分未经强制检定的民用水表流入居民户，而民用水表涉及千家万户和群众切身利益，矛盾本身就多，一旦发生居民计量纠纷，企业会处于非常不利的地位，从而进一步加大企业法律风险，进而可能会影响社会稳定。这从近年来的民用水表计量方面的投诉能够得到部分印证，个别案例甚至存在扩大化的风险。
（三）水表生产企业发展存在堵点痛点
目前江都区共有水表生产企业两家，在调研中我们发现，这两家企业面临同样的发展难题，就是部分采购方（自来水公司）在招投标文件中要求企业带证销售，就是要求企业销售的每一块水表都附有法定计量检定机构的检定证书，企业出厂检定证书对方供水企业不予认可，这给企业带来很大的困扰，因为根据目前的政策，只有销售给本地自来水公司的水表才能申报强制检定并享受免征费用的政策，而销售到外地的水表，应该由当地供水企业向当地法定计量检定机构申请强制检定，如果水表生产企业向本地或者外地计量检定机构申请检定，都需要缴纳一笔不小的费用，而且也会增加时间成本，给水表生产企业的经营带来较大困扰。造成这种现状的原因主要是强制检定费用停征后，采购水表的供水企业所在地的法定计量检定机构也面临同样的困难，导致采购水表的供水企业的强制检定需求得不到及时满足，从而将这种矛盾和压力转嫁给在这种关系中处于弱势一方的水表生产企业，使得水表生产企业面临两头都难的困境。
（四）民用水表计量监管存在风险和隐患
法定计量技术机构是民用水表计量监管的重要技术支撑，强制检定是民用水表计量监管的基础性工作，检定能力的不足势必影响计量监管的成效，一方面监督检查中要求供水企业要严格执行首检制度，另一方面，法定计量技术机构又不能及时满足企业的检定需求，这不仅影响了企业的正常运转，也在一定程度上影响了政府的形象和公信力，增加了计量监管的风险，也埋下了隐患。
（五）群众切身利益存在得不到有效保障的风险
民用水表涉及千家万户，是用于贸易结算的重要的计量器具，其量值准确与否直接关系群众切身利益，同时也影响供水企业的经济利益，而强制检定是确保量值准确的第一道关口，如果这道关口不能很好的守住，那就可能影响群众的切身利益，违背以人为本的发展理念。当前，法定计量检定机构强制检定资源的不足，就很可能导致产生上述后果。
三、“二检合一”改革是解决上述问题的有效途径
（一）“二检合一”改革是完善计量器具强制管理方式的有益探索
根据现行计量法及其实施细则有关规定，民用水表属于强制管理的计量器具，生产者要取得型式批准，首次使用前必须每个表具都经过强制检定，使用一定期限后要实行轮换。在当前形势下，这种管理方式已逐步显示出一定的局限性，主要体现在强制检定上，面对数量巨大的民用水表，要真正实现首检全覆盖和定期进行轮换，还存在一些困难，这个问题已经在前面叙述过，不再赘述。推行“二检合一”改革，既可以发挥生产企业的积极性，充分利用社会资源，从源头上控制民用水表的计量性能、质量水平和首检率，同时，也是放权给市场主体、优化营商环境的有力举措，其次，“二检合一”改革更加突出了生产企业在计量工作中的主体责任，进一步理顺了计量行政部门、法定计量检定机构和生产企业之间的职责分工，理清了政府和市场的边界，最终发挥计量社会共治的作用，为进一步完善强制管理计量器具的管理体制机制探索了新路径。由此推广开去，更可以为完善所有目录内强制管理计量器具的管理方式提供可借鉴可复制的模式，特别是当前电子秤的监管被提升到了一个新高度，而电子秤的计量监管也同样面临面广量大的难题，“二检合一”改革可以为电子秤计量监管提供新的思路。“二检合一”改革后，将重塑民用水表计量监管格局，形成计量行政部门重监管、技术机构重抽检、生产企业重生产、使用单位重使用的新格局，加之当前计量法正在修订，“二检合一”改革也可以积累经验，为计量法修订提供参考和依据，将经过实践检验行之有效的做法上升为国家法律，用法律的形式固化改革成果，助力国家法制计量建设。
（二）“二检合一”改革是推动法定计量检定机构职能转变的有效工具
“二检合一”改革后，数量巨大的民用水表在首次使用前的强制检定和出厂检定合并为由生产企业实施，从源头上确保了每个表具都能经过强制检定，解决了原有模式下法定计量检定机构疲于应付的难题，后续法定计量检定机构将专注于监督抽检，从原来的为每块表具背书转变为加强监督抽检，从而实现职能转变并有效降低履职风险；另一方面，从整个社会层面讲，“二检合一”改革也节约了资源和时间成本，原有模式下，新表具出厂前已经按计量法要求经过检定，在首次使用前还要经过强制检定，这种制度设计在一定程度上造成了整个社会资源的浪费，增加了时间成本。“二检合一”改革，既解决了法定计量检定机构普遍面临的强检工作经费不足的困境，推动其实现职能转变，又避免了二次重复检定，可谓一举两得。
（三）“二检合一”改革是助推水表生产行业供给侧改革和高质量发展的有效手段
我省“二检合一”方案中既提出了给企业充分放权、便利企业的切实举措，也设计了严格的后续监管措施。比如，建立自我声明制度、建立公开公示制度、建立失准处置制度，这些制度的建立，将会倒逼水表生产企业进一步强化内部管理、提升产品质量和计量性能；再比如，方案提出，加强“二检合一”工作全过程监管，一是加强事中事后监管，二是强化安装前抽样检定，三是完善处罚惩戒机制等，这些举措将进一步促进水表生产企业完善生产流程、改进生产工艺，严格执行各项产品质量标准和计量技术规范，通过上述举措，将促使水表行业内部实现资源重组、优胜劣汰，加大行业供给侧改革力度，最终推动企业高质量发展。同时，“二检合一”改革极大的便利了企业，大大缩短了表具进入使用环节的时间，彻底打通了表具由生产环节进入使用环节的堵点和痛点，助推培育新质生产力，必将为企业高质量发展注入新的动力。
（四）“二检合一”改革是维护人民群众切身利益和公平贸易的有力手段
强制检定是确保量值准确可靠的基础工作。“二检合一”改革后，民用水表的监管改变了方式方法，特别是强制检定工作得到了有效保障，每一块表具都经过了强制检定，生产企业的产品质量和表具的计量性能得到了进一步提升，以上种种都为确保表具量值准确可靠提供了坚实保证，最终维护的是广大人民群众的切身利益，也保证了供水企业的合法权益，切实发挥了民用水表维护贸易公平的重要作用，践行了“以人为本”的发展理念。
四、对“二检合一”改革的建议
（一）做好改革方案的设计
一项改革是否能够达到预期、能否成功，方案和制度设计尤为关键，而制定一份好的改革方案，就必须做好前期的调研和论证，充分征求各方意见和建议；事中，要及时根据改革进展情况调整完善方案，做到持续改进。
（二）做好改革对象的遴选
计量工作专业技术性强，特别是民用水表计量工作涉及面广、社会关注度高，因此，在参加试点的对象的遴选上必须要严之又严，要严格依据《法定计量检定机构考核规范》（JJF 1069）和《计量标准考核规范》（JJF 1033）对有关试点企业进行严格考核，确保从源头保证试点成效。
（三）做好改革的评估和优化
“二检合一”是一项新的工作，没有可以借鉴的经验，因此，在改革实施过程中要定期对政策措施和改革成效进行评估，根据评估结果及时优化调整改革举措，确保改革达到预期成效。
（四）做好改革成果的复制推广
要做好改革的总结，将通过试点证明行之有效的做法和成果形成可复制可推广的经验和模式加以推广，扩大改革的影响力和成效，同时，要及时推动有关法律法规的修订，以法律的形式将改革的成果进行固化，确保“二检合一”工作在法治的轨道上有序运行。